RESUMEN

La conjugación que se establece entre los fenómenos naturales y la elevada vulnerabilidad de los elementos humanos, causa un nivel de pérdidas socio-económicas cada vez más importante en nuestro país. Los daños estimados se encuentran, en promedio, alrededor del 2% y quizás más alto, sobre el Producto Nacional Bruto (alrededor de US$2.500 millones desde 1988). Esta situación es insostenible y se vuelve crónica, pues los esfuerzos para solventarla son insuficientes. Las condiciones regionales y locales que rigen los parámetros climáticos e hidrometeorológicos, la constitución geológica y las situaciones propias de la gran actividad geodinámica, tanto interna como externa, son las causas naturales que favorecen la intensidad con la que se manifiestan las amenazas (sismicidad, volcanismo, deslizamientos, ciclones, inundaciones, avalanchas, erosión intensa de suelos, sequías). A estas condiciones se suman las circunstancias de una vulnerabilidad creciente de la infraestructura, de las líneas vitales, actividades productivas y servicios, la expansión urbana desordenada, el crecimiento demográfico y sobre todo la explotación irracional de los recursos naturales y el deterioro del ambiente. La pobreza galopante y en proceso de intensificación actúa como un factor magnificador. Gran parte de la problemática descansa sobre el desinterés, que acerca del tema manifiestan los tomadores de decisiones, sobre todo los que participan dentro de los procesos políticos, muchas veces desmotivados por la falta de continuidad de las acciones más allá de los procesos electorales o luego de los desastres, cuando los medios de comunicación ya no ofrecen la oportunidad de ser parte de las noticias. Sin embargo, una buena porción de la responsabilidad que al respecto se plantea, pertenece a los grupos científico-técnicos y a la muy pobre calidad de los procesos de difusión de la información y la forma de plantear los argumentos. Es necesario un cambio urgente de estrategia. En el siglo y milenio venideros se nos presenta la oportunidad de construir una estrategia más convincente para atraer y comprometer a los tomadores de decisiones y a los políticos. La información conducente hacia la aplicación de los principios de la prevención y mitigación, aplicados al desarrollo sostenible y por medio de un ordenamiento territorial, debe integrarse con hechos, cifras, conceptos y sobre todo proyecciones acerca del sombrío panorama futuro que se vislumbra, de mantenerse las condiciones actuales. No cabe duda que la ausencia o insuficiencia en las inversiones en prevención, debe verse como un subsidio temporal que nos presta la naturaleza y que definitivamente será cobrado, tarde o temprano y posiblemente con intereses muy elevados.

INTRODUCCIÓN

Generalidades

La evolución que muestra el mundo es asombrosa y es producto del ingenio humano. Por ejemplo, le tomó al hombre menos de 70 años, a partir del primer vuelo tripulado de un avión, para llegar a la Luna y menos de 90 para estudiar, por medio de sondas espaciales, todos los planetas del sistema solar y otros astros del Universo. De la misma manera, en los últimos 100 años la economía mundial se ha expandido 20 veces y la producción industrial ha aumentado unas 50 veces. Esto, sin embargo, se ha presentado paralelamente con varias circunstancias no tan afortunadas, como por ejemplo al hecho de que el consumo de combustibles ha crecido más de 30 veces y el consumo de agua con diversos fines se ha incrementado más de 10 veces (Veltrop, 1996). Esta ha sido, en parte, la respuesta a una triplicación de la población humana, no siempre proporcional a la distribución de la riqueza.

La mayor parte de esa población, ha nacido en países de los llamados “en vías de desarrollo” (figura 1), con una gran desproporción con respecto a aquella nacida en los pocos países quecontrolan la mayor parte de la economía mundial. Obviamente, esta expansión demográfica galopante, ejerce una gran presión sobre los recursos naturales, sobre todo los no renovables (la gran mayoría). Como ejemplo se puede citar el consumo del agua, el cual creceexponencialmente, particularmente su aplicación a la agricultura e industria (figura 2). El problema es que, la partededicada al consumo doméstico y sobre todo la de buena calidad y potabilidad, no está al alcance de toda la población y más bien se ha comenzado a experimentar un incremento de la población sin acceso al agua potable desde el inicio del decenio de 1990.

Figura 1. Evolución de la población mundial (según Veltrop, 1996). comparación entre los países industrializados y en desarrollo.

Esta situación es preocupante y las reacciones no se han hecho esperar. La humanidad ha entrado en un proceso de toma de conciencia sobre los peligros de la insostenibilidad de su forma de vida y la de los otros seres vivien-tes del planeta. Al mismo tiempo, la ignorancia, indiferencia, negligencia y los intereses crea-dos promueven hoy como nunca, una carrera hacia el agotamiento precoz de los recursos y de los medios básicos del sustento de la vida.

LOS DESASTRES Y NUESTRA MANERA DE VIVIR

Incompatibilidad

La conjugación de los problemas que se desprenden de nuestra manera actual de vivir, con algunos fenómenos naturales de elevada intensidad, genera situaciones que contribuyen a deteriorar más rápidamente la situación de la sociedad (nivel y calidad de vida). La situación es compleja, dada la gran cantidad de variables que se entremezclan y al hecho de que en ocasiones es casi imposible dilucidar cuáles son las causas y cuáles las consecuencias. Es claro, hasta ahora, que los desastres en realidad no son solamente causados por la fuerza de los fenómenos naturales potencialmente destructivos. En realidad, se puede hablar de “desastre” en la medida con que algún elemento antrópico o del ambiente se vea severamente afectado y puede constatarse que las pérdidas que se producen a causa de este tipo de eventos se incrementa. Ello, a su vez, retroalimenta y acelera los procesos de deterioro, por lo que evidentemente y al no considerarse el caso con la debida atención, pone de manifiesto el hecho de que existe alguna falla de apreciación, estrategia o de visión.

Los esfuerzos hasta el presente

Hasta el día de hoy, los esfuerzos se han concentrado en la elaboración de análisis sobre todo en el campo de las amena-zas naturales. La mayor parte del énfasis y del apoyo financiero (no muy abundantes, dicho sea de paso) se ha concentra-do en este tipo de estudios sobre los fenómenos naturales: sismicidad, volcanismo, ciclones, inundaciones, erosión intensa de suelos, deslizamientos, sequías y otros. Han comenzado apenas a interrelacionarse estos factores con las circunstancias ambientales y el manejo de las cuencas, por ejemplo.

Adicionalmente, comienza a aflorar un interés, aun tímido, por los estudios de vulnerabilidad sico-social, física, económica, infraestructural, así como los esfuerzos por precisar las metodologías de evaluación de los daños ya ocurridos (CEPAL, 1990). Como se analizará más adelante, estas visiones se encuentran con un atraso relativo importante con respecto a las otras.

Tradicionalmente, es la fase de atención del desastre (el “durante”) la que ha contado con  el mayor respaldo por parte de los organismos internacionales y los gobiernos nacionales: socorro, rescate, respuesta, refugio, inicio de la reconstrucción. En estos casos, no se escatiman recursos ni esfuerzos para aliviar, de inmediato, los daños y pérdidas. Desafor-tunadamente, el impulso y la toma de conciencia duran poco y terminan disipándose (Mora, 1995c). Es así como en el “después” las acciones se entraban, muchas de las circunstancias quedan sin resolver y se olvida rápidamente que el “post”, poco a poco se convierte en el “pre” del próximo...

La visión preventiva no ha sido atendida, por lo tanto, con el mismo ahínco que las otras, no obstante la creciente concientización y los esfuerzos como el de las Naciones Unidas, con su iniciativa del "Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales". Ha habido avances, como los registrados durante la Cumbre de Yokohama (1994) y en otras ocasiones, pero desafortunadamente muchas de las acciones han quedado en el tintero, otras en anaqueles y algunas no han pasado de la retórica.

La situación actual se complica

A pesar de la realización de esfuerzos como los anteriormente descritos, no podemos más que constatar que la situación general ha progresado poco y la prueba de ello es que no se nota una reducción sustancial de la pérdida de vidas humanas, de los costos económicos y del deterioro marcado del nivel y de la calidad de la vida causados por el efecto de los desastres.

Como parte de ello, el ciclo vicioso establecido se acompaña de un proceso constante de retroalimentación, pues la pobreza se acrecienta y cada día hay más poblaciones marginales; el crecimiento demográfico es acelerado y existen gran desorden y velocidad extrema en la expansión urbana e infraestructural. Día con día se ocupan terrenos de calidad cada vez inferior y más expuestos al impacto de los fenómenos naturales, cuyo efecto por lo tanto se magnifica; en otras palabras: la vulnerabilidad aumenta (Mora, 1995a).

¿ Existe conciencia y apoyo por parte de los tomadores de decisiones políticas?

Es claro, con contadas excepciones, que los tomadores de decisiones, en particular los que se relacionan con el orden político,  mantienen un evidente desinterés en los principios y acciones de la prevención. La prioridad es definida sobre temas de mayor y más rápido impacto electoral, por ejemplo: el costo de la vida, nueva infraestructura, aspectos macro y microeconómicos, empleo. Pareciera que el tema de la prevención no es en realidad capitalizable electoralmente en nuestros países y por esa razón no se encuentra dentro de la agenda política, ni en los programas de gobierno, de los partidos políticos y ni siquiera dentro de las promesas de campaña de los candidatos a los puestos oficiales de los gobiernos locales y nacionales.

Una vez en el poder, los políticos se identifican con los desastres solo cuando ocurren y se presenta la oportunidad de figurar ante los medios de comunicación colectiva, sobre todo al inicio de los operativos de respuesta (inspecciones oculares, repartición de ayuda, identificación con el dolor por las pérdidas). En general, los propósitos de la prevención que de aquí emanan son de corta duración, además de que rara vez van más allá de la retórica y rápidamente caen en el olvido. Bajo estas circunstancias, no podemos ignorar que no hemos progresado en este sentido y más bien debemos contabilizar un fracaso parcial en el procedimiento empleado y con los resultados logrados hasta el momento.

Es posible, también, asignar una buena parte de la responsabilidad de este fracaso al hecho de que los grupos “técnico-científicos” no hemos sabido difundir y comunicar adecuadamente la información. Sobre todo, no ha sido posible idear los medios para presentar los argumentos de una manera convincente, atractiva y que le facilite al político su identificación y compromiso. Es por esto que es necesario y urgente un cambio de estrategia.

¿ Por donde es factible empezar ?

 La concepción de una estrategia debe ser congruente con la meta final, al menos desde este punto de vista, de alcanzar un proceso real de prevención y mitigación de los desastres originados por los fenómenos naturales, conjugados con  la manera de vivir conflictiva y desgastante de los humanos. Esta estrategia debe desembocar en una política de Estado permanente, eficaz, rentable y sobre todo que cuente con el apoyo y compromiso de los tomadores de decisiones políticas.

 Esta política preventiva podría concebirse, inicialmente, por medio de su conexión y ligamen con otros aspectos e ideas que cuentan ya con mayor atención, como por ejemplo: el ambiente y el desarrollo sostenible, el ordenamiento territorial, la macroeconomía, los aspectos relacionados con la relación Beneficio/Costo y quizás otros.

¿ Cómo enfocar la situación con nuestra realidad tan cambiante ?

 No pueden dejar de tomarse en cuenta varios hechos que obstruyen, dificultan y atrasan la aplicación eficiente de una política preventiva. Estos se relacionan con los cambios de las tendencias que actualmente ocurren en nuestro medio y que condicionan, sin duda, cualquier circunstancia particular que quiera enfocarse.

 Es claro, por ejemplo, que la economía de nuestro país se basa, cada día con más fuerza, en sistemas de libre mercado, con una rápida evolución hacia la globalización y el neoliberalismo profundo. Esto es causa y a la vez consecuencia del hecho de que los gobiernos ejercen cada vez menos influencia dentro de los procesos de toma de decisiones que rigen los márgenes políticos de la economía. Su énfasis y preponderancia se trasladan paulatinamente hacia el sector privado. Al mismo tiempo, ha perdido terreno el concepto social de las inversiones de desarrollo en la implantación de la infraestructura y de los servicios en beneficio del concepto de la rentabilidad absoluta: el elemento que no es rentable, no debe instrumentarse.

 Adicionalmente, en este momento ocurre la superposición entre los viejos y nuevos paradigmas, como en el caso del “desarrollo sostenible”, el cual todavía no es siquiera bien comprendido y menos aun bien aplicado.

EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS DESASTRES

¿ Es el desarrollo sostenible un nuevo paradigma a superar en el futuro ?

El concepto de desarrollo sostenible provee un enfoque temporal (“continuum”) que las definiciones tradicionales no ofrecían. No podemos seguir pensando en “desarrollo” sin ofrecer la oportunidad a las futuras generaciones de que puedan disfrutar de la vida al menos con las mismas condiciones que nosotros hemos tenido; la idea es no heredarles un planeta destruido.

Ahora bien, el hecho de obligar a pensar hacia adelante, en el tiempo, hace posible concebir una situación potencialmente peligrosa, de mantenerse la tendencia que ofrece el modelo de desarrollo actual. Existe entonces la prerrogativa de intentar favorecer a las futuras generaciones, en este caso por medio del concepto de la prevención de los desastres.

Sin embargo, es necesario apuntar que el concepto de desarrollo sostenible no será capaz por sí solo, de proveer un paradigma completo sin que la resolución de los problemas derivados de los desastres sea adoptada, no solo como política de Gobierno, sino como política de Estado. Por lo tanto, el planteamiento de una hipótesis fundamental de trabajo bajo estas premisas claramente se vuelve inevitable: el desarrollo sostenible y la reducción de la vulnerabilidad, deben ser objetivos inseparables.

Como corolario, hay que manifestar que de todas maneras, el desarrollo sostenible no será posible, entre otras limitaciones, mientras prevalezcan las condiciones de vulnerabilidad tan elevada como las imperantes hoy en día, ni mientras el desarrollo económico siga sin buscar ni basarse preferentemente en la solución de las condiciones de la vulnerabilidad.

Ejemplo: El Huracán César y su impacto sobre el desarrollo de Costa Rica

Las amenazas naturales se han convertido en un problema que obstaculiza el desarrollo, sobre todo en los países del “tercer mundo”. Para citar un ejemplo y de ahí extraer las conclusiones pertinentes, pueden mencionarse algunos aspectos acerca de los efectos socio-económicos ocasionados por el Huracán César (julio, 1996) en Costa Rica (Mora, 1995b).

Este huracán, desarrollado en el mar Caribe generó, como a menudo sucede, un sistema interactuante con la masa nubosa de la Zona de Convergencia Intertropical del Pacífico. Esta masa es “atraída” por el ciclón y empujada hacia las montañas del centro de Costa Rica, dentro de cuyas vertientes se desarrollan lluvias de muy elevada intensidad (e.g. estación San Juan, Alto de Tinamaste, 920mm/24 horas). Por consiguiente, se presentaron numerosos casos de deslizamientos, erosión intensa de suelos e inundaciones. Hacia el extremo sureste del país, el río Grande de Térraba, cuyo caudal promedio anual es de alrededor de 350m3/s, registró una avenida con un caudal pico de aproximadamente 14000m3/s (Departamento de Hidrometeorología-ICE, 1996). Es claro que el daño a las laderas, terrenos bajos, áreas productivas, poblaciones, infraestructura y líneas vitales, fue muy importante.

De acuerdo con el análisis de CEPAL (1996), los costos directos e indirectos de los daños registrados suman alrededor de US$150 millones lo cual, si bien en forma absoluta pareciera no ser una cifra exagerada, desde el punto de vista relativo el panorama y su importancia relativa cambian radicalmente al considerar el tamaño de la economía nacional y el momento histórico que atraviesa.

Vale la pena mencionar que el crecimiento económico esperado en Costa Rica antes del Huracán, para 1996 era del 3,5%. Luego de aplicar las metas y medidas de ajuste estructural impuestas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, el crecimiento esperado se redujo al 1%. Una vez considerado el efecto del Huracán sobre los diferentes sectores de la economía costarricense, se estima que el crecimiento será de alrededor del -0,8% de acuerdo con un escenario optimista (CEPAL, 1996 y fuentes periodísticas varias). No obstante, el costo real y final para la sociedad es obviamente más elevado, pues exacerba una situación previa acumulativamente problemática y deteriorada. Véase en ello, una condición desfavorable adicional que los gobiernos no pueden resolver, dado su desinterés en la prevención.

VULNERABILIDAD, RIESGO Y SUBSIDIO

¿ Qué es la vulnerabilidad ?

La vulnerabilidad representa la exposición, fragilidad y deterioro de los aspectos y elementos que generan, dinamizan y mejoran la existencia social, tanto en su nivel como en su calidad. En el caso de un desastre, la vulnerabilidad ha sido medida tradicionalmente por medio del número de heridos, muertos y del impacto económico y social, es decir, los daños que generan los problemas de utilización del espacio y de los recursos naturales. La vulnerabilidad puede verse entonces como una deficiencia del modelo actual de desarrollo.

Uno de los cambios fundamentales que se requiere realizar, para efectos de racionalizar y modernizar la atención de los conceptos actuales de la prevención, es la adopción de una óptica a partir de la cual se definan las herramientas de análisis y sus aplicaciones hacia el desarrollo sostenible. A partir de ahora, no podremos conformarnos, como lo hemos hecho, con comprender la vulnerabilidad de las estructuras. Debemos proceder a comprender con prioridad la estructura de la vulnerabilidad: ¿ Qué o quién es vulnerable y porqué?

El valor de los recursos y el subsidio natural

 El valor de un recurso cualesquiera incluye su valor intrínseco natural y el valor agregado del trabajo que se invierte para producirlo, transformarlo y ponerlo a disposición para bien de la sociedad. Ese valor incluye la situación natural a la que pertenece y el costo ambiental para extraerlo de ella. Su utilidad desde el punto de vista humano, incluye además el condicionamiento económico, social y tecnológico, todo lo cual debería poder cuantificarse por medio de unidades de inversión de capital (CEPAL, 1993). Es claro que en la realidad nunca se ha pagado el valor completo de los recursos, considerando el modelo insostenible de desarrollo aplicado actualmente. Por esta razón, puede decirse que la naturaleza nos brinda un subsidio constante, aplicable durante la vida útil del bien, de la obra o del servicio respectivo.

 Podemos decir también, desde el punto de vista de la vulnerabilidad, que el subsidio se compone de la inversión que deja de hacerse o se hace apenas parcialmente en la previsión del impacto de los desastres: ingeniería, códigos, normativas, utilización racional de los recursos y del espacio (ordenamiento territorial), cobertura adecuada del costo ambiental (Bender, 1996). En este caso, se sustituyen el diseño y funcionamiento adecuados y seguros, por “riesgo aceptado”. Mientras no haya evento natural, nadie paga el subsidio...

 El problema es que en la actualidad hay tanto expuesto, que la cobertura del subsidio es inevitable y a plazo muy corto, casi constante. La vulnerabilidad en nuestro medio es por lo  tanto y esencialmente un problema socio-económico, el cual debe resolverse pronto o de lo contrario, la inversión necesaria para mantener, reparar o reponer obras, bienes y servicios destruidos por fenómenos naturales se volverá inmanejable.

Este mito se encuentra, a veces, arraigado en algunos sectores políticos, en particular cuando no se cuenta con una información amplia acerca del verdadero impacto de los desastres. Dicho esto, debe reconocerse sin embargo que, bajo determinadas circunstancias y luego de un efecto inicial de disminución drástica de la Formación Bruta de Capital inmediatamente después del desastre, puede presentar-se un efecto temporal de incremento, sobre todo en el sector privado de la construc-ción y gracias al avance de los procesos de reconstrucción de la infraestructura destruida y a las donaciones internacionales (figura 3). Este efecto es sin embargo de corta duración, pues rápidamente comienzan a sentirse, en el resto de los sectores, los efectos de otros factores negativos, como por ejemplo los que cita CEPAL (1996):

Se reducen los ingresos fiscales al no cobrarse o cobrarse menos impuestos
Deben desviarse recursos financieros destinados originalmente a inversiones de tipo social u otros sectores necesitados
Se incrementan considerablemente los gastos corrientes, para atender las primeras acciones de respuesta
Aumenta el endeudamiento y disminuye la capacidad de pago
La balanza de pagos se desequilibra, a causa del incremento en las importaciones

A título de ejemplo puede citarse el caso de Gua-temala, país que terminó de pagar en 1996 los préstamos contraídos para subsanar los gastos adicionales causados por el terremoto de 1976. Dentro de la misma tendencia, Costa Rica deberá comprar arroz extranjero en 1997 para reponer las cosechas perdidas a causa del huracán César en 1996.

Es así como luego del período de incremento parcial que experimenta la Formación Bruta de Capital, se alcanza un punto máximo y luego rápidamente desciende (figura 3; Cochrane, 1996). A partir de esta fase, se establece una diferencia notoria entre las tendencias que se presentan entre los países “desarrollados” y aquellos considerados como “en vías de desarrollo”.

En el primero de los casos se establece una recuperación progresiva de la formación bruta de capital hasta que eventualmente, luego de cierto período, se recupera la tendencia de crecimiento original; las curvas se superponen y se restablece la normalidad.

En el caso de los países “en vías de desarrollo”, esta recuperación posterior no se presenta y más bien se establece una nueva curva de crecimiento paralela pero desfasada con una diferencia clara por debajo de la originalmente proyectada (figura 3). He aquí un factor adicional de distanciamiento socio-económico entre estas dos categorías de países. Dado el hecho de que los desastres son recurrentes, esta circunstancia se vuelve repetitiva y cada vez que ocurra uno, se presentará más o menos la misma evolución. El resultado es que al cabo de cierto período, la curva de recuperación seguirá siendo más o menos paralela a la original, pero cada vez más distanciada de la referencia inicial (figura 4); en pocas palabras, la tendencia generalizada es la de un empobrecimiento crónico que conduce a la pérdida de la armonía y equilibrio en el desarrollo, pues no todos los sectores de la sociedad ni las regiones geográficas del país pueden continuar con el mismo impulso, ritmo y dinamismo.

Por otra parte, no cabe la menor duda que los desastres influyen sobre las tendencias generales de la economía nacional, las condiciones de la sociedad y su bienestar. Es posible  apreciar el impacto depresivo de los desastres sobre una serie de índices socio-económicos que caracterizan el comportamiento y evolución de nuestro país (figuras 6 y 7).

Dado lo anterior y en el caso del Producto Nacional Bruto per cápita, es necesario apuntar que no parece lógico que la influencia sea tan solo manifestada por una leve inflexión de la curva, tal y como lo muestra el gráfico (figura 7). Parece ser más bien que se requiere de una revisión de los postulados y definición de los parámetros que sirven de base para esta observación estadística, pues el impacto de los desastres no parece estar adecuadamente representado dentro de los datos y procesos que la alimentan.

Es claro que, bajo las premisas anteriormente mencionadas, no parece lógico continuar midiendo el desarrollo únicamente por medio de cifras e índices económicos, pues es necesaria una visión más equilibrada de los parámetros. Las cifras no siempre significan lo que aparentan, por lo que hay que generar nuevos tipos de información ya que las fuentes y los métodos actuales parecen estar agotados (véase: Proyecto Estado de la Nación, 1996).

 El problema con los métodos actuales es que no siempre reflejan la situación económica real alrededor de los desastres, a causa del elevado subjetivismo que se aplica al valorar las necesidades humanas, los servicios sociales y los aportes tan importantes de los sectores informales, entre otros. En las valoraciones, a menudo prevalecen los juicios de valor y las prioridades políticas, lo que obstaculiza y confunde el proceso de toma de decisiones (Mora, 1995b). Sí es claro que la inacción ante los crecientes niveles de vulnerabilidad, hace que el riesgo aumente día con día y los problemas se vuelvan cada vez más costosos y complicados de resolver.

CONCLUSIONES

Considerando las circunstancias y hechos discutidos a lo largo de este trabajo, puede llegarse a la conclusión de que el modelo de desarrollo actualmente aplicado no es sostenible, en particular en lo concerniente a la prevención de los desastres naturales. Es necesario rectificarlo y para ello se requiere de una redefinición estratégica, sobre todo dentro del campo político, económico y social.

El problema básico estriba en que la evaluación de las diferentes ópticas de aná-lisis ha sido desigual, pues se ha dado mayor énfasis al análisis de las amenazas y menos al de la vulnerabilidad y a su contenido político. Es claro que el enfoque socio-económico de la vulnerabilidad tampoco ha alcanzado un nivel evaluativo adecuado y requiere ser reforzado, en particular por medio de la aplicación de metodologías que permitan una cuantificación racional del efecto e impacto de los desastres.

 Parece ser, además, que no se ha reconocido adecuadamente la importancia del papel que juegan los mercados financieros durante las etapas “post desastre”. El sector privado no puede disociarse del tema económico de los desastres, pues por un lado es víctima de ellos y por otro, motor de gran parte de los procesos de re-estabilización. No obstante, en el caso de los países “en vías de desarrollo”, parece difícil y quizás imposible privatizar el costo de la reconstrucción, pues los elementos más dañados usualmente son los bienes, servicios e infraestructura públicas y por otro, las coberturas de seguros son generalmente demasiado bajas. Esta es, en todo caso, otra diferencia muy marcada con respecto a los países “desarrollados”.

 Bajo estas premisas, puede concluirse que los elementos básicos para promover una política de sostenibilidad social, cultural, económica y ambiental, en relación con la prevención de los desastres, deben incluir, por lo menos:
 

• Un proceso explícito de planificación, como instrumento de prevención y que a la vez permita regular la utilización del espacio y de los recursos naturales
• Recursos para favorecer, con una respuesta tecnológica adecuada, la instrumentación de la eficiencia y eficacia de las acciones que orientan la prevención, desde las fases tempranas del análisis de la amenaza, la vulnerabilidad, los preparativos para la aten-ción de las emergencias, hasta los procesos de adquisición y memorización de las experiencias
• Procesos educativo, formativo e informativo, como instrumentos para la toma de conciencia, culturización y desarrollo de las responsabilidades individuales y colectivas
• Organización y participación comunitaria, institucional y nacional, como instrumento de adaptación y adecuación de los sistemas, estructuras y funcionamiento social
• Respaldos jurídicos y legales, para garantizar el respeto y control de las normas y procedimientos, que al fin y al cabo, son el recurso final de seguridad y continuidad de la sociedad
• Financiamiento apropiado de los procesos básicos que respaldan la prevención: investigación, definición de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo, educación y prepara-tivos (pre, durante y post)

En general

 A pesar de los esfuerzos que se han realizado para mejorar las acciones relacionadas con la prevención de los desastres, puede constatarse que la situación general de la sociedad costarricense sigue deteriorándose de manera crónica y a veces acelerada. Aumentan rápidamente las comunidades, personas afectadas y las pérdidas económicas y al mismo tiempo pierden terreno los esfuerzos por proveer un adecuado nivel y calidad de vida a través de la infraestructura y los servicios. Es por lo tanto necesario revisar nuestros planteamientos y reconsiderar las estrategias hasta ahora planteadas. Para comenzar esta tarea, debemos reflexionar acerca de las condiciones actuales y compararlas con aquellas que consideramos como ideales, es decir, las que deseamos tener en el futuro. Así pueden identificarse las lagunas, faltantes, deficiencias y errores y proceder a repararlos, al saldar el déficit estratégico correspondiente.

 Para efectos de alcanzar un desarrollo armónico y equilibrado, es necesario definir una política preventiva racional, fundamentada en la reducción de la vulnerabilidad a través de:
 

• Ordenamiento territorial
• Mejora de la calidad de los diagnósticos de amenaza y vulnerabilidad
• Mejora de la valoración socio-económica de las obras, bienes y servicios
• Aplicación de tecnologías adecuadas de diseño, construcción y operación
• Desarrollo de una cultura de la administración consciente de la necesidad de prevenir

 Los estados deben invertir lo necesario para controlar la calidad de las obras públicas, utilización racional del espacio y de los recursos naturales, establecimiento de marcos reguladores sólidos y fundamentados en codificaciones tecnológica y económicamente factibles, pero sobre todo orientados hacia la prevención. Uno de los primeros pasos para lograrlo, es mejorando la contabilidad de costos de los daños causados por los desastres. Debe saberse con precisión dónde y de qué forma se han perdido los recursos, pues de otra manera no podrá lograrse una planificación racional. Esto se puede intentar por medio, por ejejmplo, de la aplicación de metodologías como la Matriz de Contabilidad Social (Cole, 1996) y de los Indicadores del Impacto de las Amenazas (Friend, 1996). Es indudable que será necesario mejorar la percepción y actitud de burócratas y tomadores de decisiones hacia este tipo de ideas.

 Entre otros factores, la contabilidad nacional (PIB, PIN, PNB/pc, etc.) debe reflejar, de manera clara la pérdida de acervos y la distorsión de los flujos de capital causados por los desastres. Debe además restarse, con precisión,  el valor de los elementos perdidos (destrucción del capital fijo), para efectos de hacer más claro el componente del subsidio.Es importante agregar, a la valoración ambiental de los recursos, un componente del valor perdido en casos de desastre, para conocer los efectos de la pérdida no solo desde el punto de vista ambiental o turístico, sino también de su valor protector, como por ejemplo en el caso de un bosque primario dentro de una cuenca o la destrucción de un arrecife en la costa.

Desde el punto de vista estratégico

La estrategia fundamental consiste en adecuar el contenido técnico y sobre todo el lenguaje con que se presentan los mensajes y propuestas de acción, para orientar los procesos de toma de decisiones y mejorar el nivel de conciencia y compromiso de quienes deben llevarlas a cabo. La información debe integrarse con hechos, cifras y proyecciones acerca de las ventajas de la visión preventiva y del mejoramiento que esto inducirá sobre el oscuro panorama que se vislumbra, de mantenerse las condiciones y tendencias que imperan actualmente. Además, es conveniente no prescindir del mensaje acerca de la responsabilidad que los tomadores de decisiones asumen dentro de la inacción y el desinterés, dejando claro que ya no puede continuar aduciéndose ignorancia...

Parece claro también que la aplicación al desarrollo sostenible de la prevención y mitigación, a través del ordenamiento territorial, es un primer paso indispensable y que de todas maneras reducirá gran parte del problema de la vulnerabilidad.

El mensaje de la prevención

 Es de particular importancia definir un mensaje capaz de motivar la aceptación de los procesos y objetivos de la prevención por parte de los tomadores de decisiones y de la población y para ello es necesario preguntarse:
 

•  ¿ Cuál es el mensaje que debe enviarse ?
•  ¿ Cuál es el objetivo del mensaje ?
•  ¿ Cuál es el contenido que debe tener ?
•  ¿ Quiénes deben ser los actores y protagonistas de la transmisión y recepción ?

Del “experto” hacia:
 

• El tomador de decisiones
• La población
• Los líderes y responsables de los gobiernos locales y nacionales
• Los planificadores
• Los medios de comunicación colectiva

Vale la pena considerar la necesidad de definir el aporte que puedan ofrecer ciertos sectores capaces de facilitar la transmisión, el arraigo del mensaje y su objetivo. Este es el caso de, por ejemplo: las asociaciones profesionales, los medios de comunicación colectiva, internet y otros.

Aspectos culturales

Es indudable que las pérdidas en los desastres ocurren cuando se produce una interac-ción perniciosa entre los fenómenos naturales y las condiciones sociales, culturales, económicas y ambientales de la población y a veces es difícil establecer cuál de los factores es el preponderante. Desafortunadamente, los esfuerzos por considerar las facetas culturales no han sido llevados a cabo con la misma energía que en otros campos. Es necesario recuperar el retraso de esta visión.

Es interesante plantear una interrogante, basada en el hecho de que no puede explicarse con certeza: ¿ Por qué la memoria histórica acerca de los desastres, en un país como Costa Rica constantemente afectado por los desastres, es tan escasa y deficiente ?. La respuesta se complica al considerar las dificultades adicionales que generan algunas facetas socioculturales adversas, como las creencias, supersticiones, ignorancia, niveles bajos de educación e información y a veces incluso la aceptación del riesgo a causa de la ausencia de opciones o por una percepción equivocada de la situación. Este es evidentemente un factor desfavorable que no permite reforzar suficientemente las acciones preventivas ni la voluntad de invertir recursos por adelantado.

Consideraciones sociales

 De acuerdo con la construcción socio-política de la realidad, es posible observar que la sociedad toma conciencia de la existencia de un problema, aunque a veces no lo asume como tal y por lo tanto rehusa enfrentársele. Esta aparente contradicción constituye una paradoja, en el sentido de que el problema realmente no existirá para la sociedad hasta que se acepte la necesidad de generar las acciones necesarias para resolverlo. Ante esto, es necesario aclarar que será imposible alcanzar una solución mientras no se establezcan los conceptos claros acerca del significado de un desastre y sus consecuencias.

 El problema de los desastres, dadas sus variables tan numerosas y complejas, será comprendido en todos sus aspectos únicamente por medio de una aproximación multidiscipli-naria (holística) y debe comenzar por la toma de conciencia de los tomadores de decisiones políticas. Una posibilidad, para comenzar, es la de vincular directamente el problema de los desastres dentro de la agenda política y haciéndola parte esencial del proceso de resolución de otros problemas hasta ahora considerados como prioritarios. La visión fundamental debe orientarse, en todo caso, hacia la reducción del riesgo, no del desastre, pues es preferible resolver una situación peligrosa antes de que ocurra (prevención).

La información

 La información juega un papel primordial a lo largo de toda la cadena de circunstancias relacionadas con los desastres y su prevención. Por una parte, la cantidad y calidad de la información acerca de las amenazas garantiza el posicionamiento, sobre una base firme, para la realización de acciones concretas que permiten reforzar:
 

• Una toma de decisiones guiada adecuadamente
• Procesos de planificación racional y realista
• Investigación aplicada, planteamiento de escenarios, predicción y pronóstico
• Establecimiento de códigos, normativas y criterios de zonificación

La comunicación, sus recursos tecnológicos y fundamentos sociales para la prevención

Se han podido detectar deficiencias profundas en los procesos de comunicación entre los mismos grupos que laboran en los variados campos especializados del tema de los desastres. No se están aprovechando adecuada ni óptimamente los recursos modernos de que dispone la sociedad en la actualidad. Estos recursos apenas comienzan a identificarse como medios eficientes para contribuir con la mitigación del impacto de los desastres. Es clara la necesidad de mejorar su infraestructura, costo, distribución, dificultades de acceso y capacidad instalada reducida.

Internet es una de las soluciones tecnológicas más económicas, oportunas y flexibles y se presenta como oportunidad para resolver el problema del intercambio de información dentro del sector de la atención de las amenazas naturales y desastres. En la actualidad, este intercambio es limitado y además el sistema se encuentra saturado.

Por otra parte, debe aceptarse el principio fundamental de que la sociedad merece recibir y tiene un derecho inalienable a la información de buena calidad y confiable; de otra manera no será posible su inserción como actor activo dentro del proceso preventivo. Para lograr este cometido, los procesos de la comunicación deben basarse en al menos cinco componentes fundamentales:
 

• La información de base y su respaldo “científico”
• Los grupos que deben realizar su diseminación
• Contenido, forma y objetivo del mensaje
• Los receptores y utilizadores
• Evaluación, control de calidad y valoración de la eficiencia, resultados y cumplimiento de los propósitos del proceso

Uno de los instrumentos más eficientes par alcanzar esta meta, consistiría en optimizar los recursos aportados por los medios de comunicación colectiva, pues se reconoce que en la actualidad se encuentran inadecuadamente preparados para enfrentar un reto tan singular. Estos medios poseen más bien una tendencia perniciosa hacia el favorecimiento de los discursos alarmistas-sensacionalistas y al poco contenido educativo de las informaciones, dado su énfasis sobre los géneros noticiosos y las prioridades mercantiles de sus propietarios.

Adicionalmente, no se ha desencadenado con suficiente fuerza el proceso de traslado del contenido básico del conocimiento de parte de la comunidad “técnico-científica”, impregnado de la información correspondiente con los aspectos preventivos y de toma de conciencia sobre las amenazas naturales y la vulnerabilidad asociada. Esto pone en aprietos a los medios para introducirse dentro de estos temas, pues al interesarse en ellos, sobre todo cuando ya han ocurrido los desastres, hay muy poco tiempo y recursos como para ubicar las fuentes adecuadas e investigar. De esta manera es difícil que los medios cumplan con su responsabilidad de educar, alertar, orientar, contrarrestar rumores y más bien presentarse como una opción apropiada de información y contribuir con un adecuado dimensionamiento de los aspectos que componen los fenómenos y las crisis.

Por el momento, una de las soluciones que puede instrumentarse, mientras se adopta un plan de resolución completo y a largo plazo, es el de la identificación e investidura de “voceros oficiales”. Estos personajes deben poseer un perfil profesional y personal que les permita adquirir rápidamente la credibilidad de los medios y del público, aun en situaciones de crisis. De esta manera se evitará el establecimiento de procedimientos inadecuados de adquisición de información, rumores, incertidumbres, especulaciones y la intervención de personajes oportunistas y aventureros. El control y vigilancia (“monitoreo”) de las comunicacio-nes públicas es una tarea esencial, de la misma manera que la definición de un plan estratégico que oriente las políticas correspondientes.

Los aspectos políticos

Las condiciones ideales para alcanzar el éxito podrían establecerse por medio de la adopción y aplicación de normas y legislaciones que respalden el control y reforzamiento de los principios de la prevención. Esto involucra, inevitablemente, la adquisición de un grado de conciencia, responsabilidad y compromiso por parte del legislador. Queda en realidad y en la mayoría de nuestros países, un gran camino que recorrer, pues no se ofrecen todavía las condiciones adecuadas para el establecimiento de una relación y comunicación eficientes entre las comunidades “técnico-científica” y política.

No obstante, es conveniente revisar la forma cómo se han transmitido hasta ahora los mensajes entre ambos grupos. No está aun claro si son los especialistas los personajes apropiados para difundir las ideas de la prevención o si más bien deben actuar como preparadores de las herramientas y facilitadores para que el proceso lo realicen los políticos. Ante esto, se debe aclarar si los políticos se encuentran desde ya lo suficientemente motivados para ello.

Aspectos estratégicos

Uno de los aspectos que debe motivar el mejoramiento de los planteamientos estratégicos que actualmente se aplican, es el hecho de que la vulnerabilidad se mantiene con una tendencia sostenida hacia su incremento. El crecimiento demográfico acelerado, la expansión urbana desordenada, la ausencia de planificación racional, el deterioro ambiental, la falta de voluntad política y el aumento galopante de la pobreza, son factores que incrementan los problemas y los hacen más complicados. Un ejemplo que ilustra esta situación es el hecho de que en las capitales de los países de la región y otras ciudades importantes, se ha concentrado una enorme parte de la población, la infraestructura productiva, servicios y nudos de líneas vitales. Un desastre de envergadura que impacte una de estas ciudades, se traducirá inevitablemente en una alteración del funcionamiento sectorial, institucional y social, no solo del sistema urbano en sí mismo, sino en la organización y desarrollo del país entero.

La visión actual debe reorientarse preferiblemente hacia la prevención en las áreas urbanas, dando énfasis a las iniciativas y acciones locales, la descentralización de las responsabilidades, la organización de las poblaciones y de los principales actores. Esto puede ser el resultado de un proceso negociado de política preventiva, basado en información correcta y acompañado por el desarrollo de una cultura ciudadana de la prevención. Entonces, debe trasladarse el énfasis hacia la prevención sobre la atención del desastre ya ocurrido. Una de las maneras de comenzar es, por ejemplo, convenciendo a las agencias públicas o privadas, nacionales e internacionales, entidades financieras, etc. de apoyar y financiar las iniciativas de prevención y mitigación y que además exijan medidas preventivas en el diseño, ejecución y administración de obras y proyectos financiados.

 Deben vencerse, por otro lado, los paradigmas y obstáculos que en los países de la región impiden la visión prospectiva y futurista de la prevención y que en muchas circunstan-cias son el producto de factores como:
 

• Incapacidad, ineficiencia, insuficiencia de profesionalismo
• Dificultades organizacionales propias y colectivas
• Diferendos en las visiones políticas, económicas, sociales
• Cultura del “corto plazo” y falta de financiamiento
• Ausencia de participación ciudadana
• Crecimiento demográfico acelerado
• Explotación irracional de los recursos naturales
• Modelos de desarrollo inadecuados o impuestos

RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA LA ACCIÓN

Sobre la Comunicación

 El flujo de información comienza con aquella que obtiene y desarrolla el “experto” (científico-técnico). Esta información debe ser transmitida hacia el público y hacia los tomadores de decisiones por medio de un “vocero oficial”. Su contraparte debe ser un periodista familiarizado y especializado en los conceptos que giran alrededor del desastres (amenaza, vulnerabilidad, riesgo, atención de emergencias), pues debe haber garantía de que la información ofrecida es completa y que llegará sin distorsiones al público.

 De acuerdo con el contexto social, cultural y político de la región afectada o afectable, deberá establecerse el proceso más adecuado de transmisión y oportunidad de la información. Por ejemplo, se decidirá si durante un período de crisis o de “calma”, la información sea buscada por el periodista u ofrecida por el “experto - vocero”. De la misma manera, será decidido el mecanismo apropiado de difusión (radio, TV, prensa, volantes). De acuerdo con la experiencia, las conferencias de prensa parecen ser un mecanismo positivo, pues se ofrece la información al mismo tiempo para todos y se evitan los rumores. Es también conveniente desarrollar procesos de control de calidad de la difusión, para asegurarse de que lo que se emite, llegue adecuadamente al usuario. La información básica debe por lo tanto ser comprensible, clara y concisa.

Sobre los aspectos culturales y sociales

 Los ejes fundamentales de la estrategia preventiva deben basarse en las realidades sociales y culturales de cada región o país. La comunicación, por lo tanto, debe considerar los lenguajes y contenidos apropiados para garantizar su mejor provecho.

 La educación continua, bajo estas circunstancias, es el mecanismo que permitirá el desarrollo de una “cultura de la prevención” y del proceso de mejoramiento de la memoria colectiva acerca de los desastres. Como complemento, es recomendable recordar a la comunidad, la situación y realidades que provocan los desastres y su distribución espacio-temporal. Por ejemplo, pueden desarrollarse actividades que evoquen tanto los eventos extraordinarios y destructivos del pasado, como sus generalidades y contextos: “día del huracán César”, “día de la prevención de los desastres”. Para ello, pueden aprovecharse algunas fechas o situaciones especiales: inicio de la temporada de huracanes, indicios de la reactivación de algún volcán, aniversarios.

Sobre el flujo y utilización de la información técnica especializada.

No basta con investigar y producir datos; debe favorecerse su proceso de aplicación hacia la prevención, la toma de decisiones, el establecimiento de códigos y normas, la planificación, la generación de modelos, escenarios y el refuerzo de la capacidad de pronóstico. Esta es la forma de reducir la incertidumbre y los niveles de riesgo aceptadoy de mejorar la credibilidad de los actores.

Adicionalmente, es necesario impulsar los procesos de cuantificación de la amenaza y vulnerabilidad, pues es la mejor forma de definir las opciones, establecer las prioridades y orientar los procesos de planificación y toma de decisiones.

Sobre el proceso de definición de una agenda política

El proceso de definición y adopción de una agenda política que considere el favorecimiento de la prevención de los desastres debe realizarse ordenadamente y por medio de una estrategia integral que permita su formulación, instrumentación y la evaluación de los resultados consiguientes (Prater, 1996). Una política como esta debe definirse como una línea de acción continua, cuyo propósito fundamental es la de resolver o anticipar un problema, en este caso el de la aceptación de la prevención como política de Estado.

La agenda debe considerar los elementos fundamentales en su proceso de  establecimiento, dentro de un sistema participativo y democrático. Debe definirse, en primer lugar, quién o quiénes la propondrán y sobre todo, aprovechar las “ventanas” de oportunidad que se presentan durante las fases inmediatamente posteriores a una emergencia, en las que existe una mayor sensibilización por parte de los tomadores de decisiones y del público en general.

Una política de este tipo deberá ser el producto de un trabajo concurrente por parte de múltiples protagonistas (coalición), con intereses y visiones diferentes (administradores, posibles afectados, grupos de presión, sector privado, académicos, científicos). No obstante, debe tomarse en cuenta que de la misma manera y como se requiere de la colaboración de múltiples fuentes, se presentarán también intensos debates. El resultado esperado deberá ser por lo tanto “negociado” y equilibrado para permitir alcanzar pronto un consenso.

Esta política debe considerar, dentro de su estrategia, varios aspectos claves y fundamentales:

• Una legislación clara y consistente con las realidades del país
• Un soporte teórico sólido y firme
• Una repartición adecuada de las responsabilidades, atribuciones y autoridad
• Un hilo director de las acciones, más activas que pasivas, que permita mantener la continuidad y evitar el estancamiento dentro de la retórica
• La definición de un liderazgo institucional y personal adecuados
• Buscar el apoyo activo de grupos de presión, ciudadanos, electores, actores gubernamentales
• Inserción dentro del plano cultural por medio de la educación, basándose en los programas educativos escolares

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